Eduardo Jiménez J.
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@ejj2107
El libro Constitución y crecimiento económico: Perú 1993-2021 * del Dr. Waldo Mendoza Bellido pretende demostrar cómo el capítulo económico de la constitución política de 1993 fue la base del crecimiento económico que tuvimos por cerca de treinta años (1993-2021), uno de los ciclos de crecimiento más extensos en nuestra historia republicana. Parte de la hipótesis del efecto benéfico de la constitución económica (CE) en el desempeño macroeconómico.
El libro toca un tema poco tratado por la literatura jurídica local: los vasos comunicantes entre Derecho y Economía. Al no estar en islas separadas ni ser químicamente puras ninguna de las dos disciplinas, la influencia de una sobre otra es evidente. La pregunta es si la influencia de la CE fue determinante para el crecimiento económico de los años que vinieron luego.
Es cierto que hasta 1990 los gobiernos sucesivos se habían mal acostumbrado a los préstamos que les otorgaba el Banco Central de Reserva, lo cual avivaba la inflación por la cantidad de circulante monetario en la economía nacional. La situación se agravó en el primer gobierno de Alan García (1985-1990) cuando el ente emisor emitió tal cantidad de papel moneda que en cinco años tuvimos tres unidades monetarias (el sol de oro, el inti y el inti millón), ingresando al reducido grupo de países con hiperinflación, parada en seco en 1990 con el shock económico de Agosto de ese año.
Por cierto, la indisciplina fiscal no era propia ni lo es sólo del estado peruano. Otros en la región practicaron lo mismo, produciendo fenómenos inflacionarios parecidos al nuestro. Era parte de las políticas populistas de aquel entonces, donde a falta de inversión nacional y de préstamos extranjeros, los gobiernos echaron mano a la emisión monetaria de los bancos centrales, lo cual se convirtió en una práctica rutinaria. Incluso en el caso de nosotros se echó mano también, vía préstamos, a los fondos previsionales que en esa época administraba el Seguro Social. Préstamos que por cierto nunca el estado peruano pagó. Esa práctica, de usar como caja chica el fondo de pensiones de los trabajadores, fue recurrente, tanto de gobiernos democráticos como autoritarios. El quiebre del sistema público de pensiones estaba anunciado. Historia que no se cuenta o se cuenta a medias.
Mendoza Bellido enfatiza que sin el capítulo económico en la constitución de 1993 no habría habido crecimiento económico. El énfasis gira en torno a que las normas constitucionales son más difíciles y complicadas de cambiar que una ley común. (Lo cual, por cierto, no sería tan difícil para un gobierno que cuente con mayoría en el Congreso, propia o “alquilada”, como la historia política ha demostrado).
Creo que la respuesta se debe relativizar. Es cierto que gracias a los candados en la CE se limitó el rol empresarial del estado en la economía, lo cual significaba un enorme egreso del presupuesto público. También lo es que los artículos que incentivaron el rol del sector privado, el respeto a los contratos o la autonomía del Banco Central de Reserva fueron fundamentales.
Pero todos esos artículos de la CE habrían sido letra muerta sin la decisión política de ese entonces. Fue consenso político la decisión de otorgarle plena autonomía al banco central. No se diga de la decisión política para atraer inversiones extranjeras, las que llegan a mediados de los 90 cuando “ordenamos la casa”.
A las dos patitas del crecimiento económico (derecho y economía) hay que agregar una tercera, la decisión política y el ambiente más o menos de consenso generalizado que se respiraba en aquel entonces de privilegiar el rol del sector privado en inversión y empleo, presencia mínima del estado, papel preponderante del mercado en la oferta y demanda. Ese conjunto de ideas más o menos compartidas por los actores políticos y económicos de aquel entonces tuvieron gran impacto en el crecimiento que vino después.
Es cierto que esas ideas recorrieron el mundo de los años 90 tanto por el llamado Consenso de Washington como por el derrumbe de la URSS y el bloque socialista, a tal punto que se aplicaron no solo en América Latina, sino en Europa oriental que salía del “socialismo realmente existente”. China estaba aplicando esos lineamientos algunos años atrás, dándole un buen resultado.
¿Qué queda de todo ello? Una sólida estructura económica que ha soportado los embates de la crisis financiera mundial de 2008, la pandemia de 2019, los gobiernos populistas que hemos tenido y la inflación mundial que comenzó el 2021 (en la región el sol es la moneda que menos se devaluó).
Lo que faltó fue las reformas de “segundo piso” más sociales e institucionales que económicas. Mendoza Bellido lo reconoce, cuando señala que falta capacitación del capital humano, lo que implica educación moderna y de calidad.
Fujimori en ese entonces, en la década del 90, no quiso ir más allá debido a que pensaba ya en la re-reelección y no quería restar votos con decisiones poco populares, por lo que muchas reformas de segundo nivel quedaron encarpetadas.
Algo quiso hacer Alan García en su segundo mandato (2006-2011) con la creación de los colegios mayores para que estudiantes de sectores populares puedan acceder a una educación de calidad que solo la otorgan colegios caros de la capital. Humala lo continuó con Beca 18 para estudios superiores, políticas que se han mantenido en educación. Ahora se habla de los llamados “vouchers educativos” para que el estudiante elija en que colegio (público o privado) quiere estudiar.
Naturalmente falta también una salud de calidad, a la que no pueden acceder los sectores populares y mejores políticas de seguridad ciudadana.
Dado que sería más difícil modificar la constitución política que una ley, Mendoza Bellido recomienda incluir en la CE un “candado” referente a las leyes de responsabilidad y trasparencia fiscal, obligación que sea elevada a precepto constitucional sin importar el sesgo ideológico, a fin de evitar los desmanes populistas. Recomendación interesante. Igual recomienda mantener el capítulo económico incluyendo los polémicos contratos-ley. Si bien los contratos-ley fue una institución que se incluyó en la constitución vigente para atraer inversiones otorgando seguridad jurídica, dejarlo no afecta en nada el manejo económico y no sabemos si en un futuro podamos volver a utilizarlo. Nadie puede predecir lo que sucederá en nuestro país de acá a 20 o 30 años.
La polémica en torno al capítulo económico de la constitución siempre ha girado en torno a horizontes ideológicos. Los detractores han propuesto una mayor intervención del estado, sea como empresario -pese al nefasto papel que tuvo como tal en los años 70 y 80 del siglo pasado- o como interventor y fijador de precios, rol que también lo tuvo en el pasado con resultados poco auspiciosos.
Pero hasta ahora los detractores no proponen una alternativa de la CE que sea pragmática, con resultados verificables de experiencias que hayan traído prosperidad en otros países. Los que se empecinan en el cambio de la CE no dan ejemplos respaldados en data verificable de experiencias que hayan sido viables y exitosas en otras latitudes. Por lo general sus propuestas giran en torno a más empresas públicas, control de precios, “estatización” de los fondos de pensiones. Propuestas que han tenido poco éxito en países que son referentes para los proponentes como Cuba, Venezuela, Argentina, Nicaragua o Bolivia.
Deng Xiaoping, en un Congreso del PC chino, dijo su célebre frase “no importa de qué color sea el gato con tal que cace a los ratones”. Los que se empecinan en un enfoque ideológico para el cambio de la CE deberían tomar en cuenta la recomendación del líder chino que sentó las bases del desarrollo en su país y de lo que es la China hoy.
Lo cual nos lleva de nuevo a la mesa de tres patas, la económica, el derecho y las políticas públicas llevadas a cabo por decisión política. Esa última pata es la que faltó en la mesa que armó en su interesante análisis Mendoza Bellido. Le puso demasiado énfasis al derecho, el cual por si solo no es un agente de cambio social. Pudimos haber tenido un articulado de la CE muy liberal pero sin decisión política hubiera sido letra muerta.
Quizás por una deformación de oficio, Mendoza Bellido abusa de las ecuaciones matemáticas y cifras estadísticas, lo cual presumiblemente alejaría el libro de personas ajenas a la especialidad. No obstante, su libro es un buen intento desde lo macroeconómico de enlazar derecho y economía, pero ello no es suficiente sin el tercer soporte: la decisión política y el consenso sobre ciertas políticas públicas, lo cual sí se produjo en los años 90, pero que ahora distamos años luz.
En “el mundo real” derecho y economía no se encuentran separadas, algo que olvidan los juristas, acostumbrados a los malabarismos mentales sin poner pie en la realidad. No es suficiente perorar sobre la “naturaleza jurídica” de las instituciones sin antes por lo menos conocerlas cómo funcionan en la vida diaria. Total, los romanos que inventaron el derecho que conocemos, así lo idearon, sin tantas ficciones jurídicas que llevan solo a laberintos imaginarios.
* Constitución y crecimiento económico: Perú 1993-2021. Waldo Mendoza Bellido. Fondo Editorial PUCP – CIES. Lima, 2023
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